“税务约谈”的法律效力

作为一种带有柔性色彩的规制工具，行政约谈日渐为各领域所推崇。环保领域、价格领域安全生产领域、互联网信息领域等，各地颁布了系列文件、出现了大量实践活动。

内容

正文：

“约谈”早用于我国香港地区，通常被称为“喝咖啡”制度，即官方文件中的“会晤”。

行政约谈在我国大陆地区萌芽于2002年，“约谈”一词正式进入我国大陆官方文件是现已失效的2002年辽宁省地税局引发的《开展外籍人员个人所得税约谈工作》（辽地税函[2002]296）。

也有人认为始于已失效的2003年北京地税局引发的《北京市地方税务局税务函告、约谈工作实施办法》（京地税检[2003]543号）。

但可以肯定的是，行政约谈首先被地方适用于税收领域。

01什么是“约谈”？

威慑(deterrence)与遵从(compliance)是主导行政执法过程的两项基本理论，前者注重惩罚与强制，后者的出发点则是劝服与建议。遵从理论在假定前提、关注重点与内在逻辑等方面均有别于威慑理论，与行政约谈方式更为契合，能够提供具有建设性的指引。

首先，遵从理论假定企业初都是“守法公民”，企业违法并不仅仅是追求利润大化而已，其行为动机是多元的。基于此，行政机关应当意识到企业之间的差异性，更为关注被约谈对象的具体情况，有的放矢地展开约谈。

其次，遵从理论主张将着眼点放在潜在违法行为之上。申言之，在约谈过程中，行政机关重在通过劝服与建议等方式促使企业遵守法律，或是让其认识到一旦违法将会面临严厉惩罚，以此阻止潜在违法行为的发生。

后，遵从理论强调行政机关与企业之间的关系应当从对抗转向合作，保障行政实效展开有价值的交流与对话。

02“约谈”的法律性质

行政法律行为是指行政机关依职权作出的能够产生法律效果的行为；行政事实行为是指行政机关依职权作出的不具有法律效果的行为，二者的根本区别表现在：

（一）是否以产生一定的法律效果为目的，即行政机关是否有产生变更或消灭行政法律关系的目的。

（二）是否能够产生法律效果，即行政机关的行为是否产生、变更或消灭行政法律关系。行政约谈是行政主体希望达到一定行政目的而实施的行政行为，是由行政约谈双方的意思表示引起行政法律关系的产生、变更或消灭，行政约谈后双方达成合意形成《整改意见》，即引起行政法律行为的产生、变更或消灭，《整改意见》的内容是相对人应履行的义务。

另外，行政约谈需要严格的程序来限制，其启动主体、启动条件、实施程序、后续程序都应有严格的规定。

因此，行政约谈更符合行政法律行为的特征。

需要指出的是，行政法律行为又区分为型式化和未型式化两种，型式化行政行为是行政行为产生和发展过程中逐渐类型化，并得到法律认可二而制度化，未型式化行政行为是行政主体在行使行政权过程中，为适应社会管理的需要而实施的未经法律规定的各种形式的行政行为的总称。

未型式化行政行为具有以下特征：自由裁量性、未经法定性、向型式化行政行为的过渡性和现实适应性的特征。

因此，如果将行政约谈界定为行政法律行为，则定性为未型式化行政行为更为合适。

特别是，单一的传统行政行为不能满足行政行为的预期目的，行政约谈的现实适应性、方式新颖性、行为灵活性及柔和性受到行政机关的青睐。

03“约谈”的法律效力

行政行为的法律效力包括公定力、拘束力、确定力和执行力。在认定行政约谈法律属性时，实际上已经明确其与传统行政行为具有显著的差异，在法律效力上行政约谈同样也具有一定的特殊性。

约谈机关决定实施约谈的目的是明确的，即其具有希望约谈对象能够作为或不作为某种行为的意思表示，通过行政约谈是可以从外部探知的，同时，通过行政约谈结果，将会直接对于约谈对象的行为决定产生重要影响。

需要指出的是，由于法律法规的缺失，缺少相关顶层设计，行政约谈制度在实践中出现了强制化的倾向，只把行政约谈作为一个辅助工具，或者一种合法的补充，表面上采取的是行政约谈，实际上仍然是强制行政。

行政约谈的强制化，不仅缺少上位法的支撑，也削弱了行政约谈的效力，违背了行政约谈的性质。

在现实中，行政相对人针对行政约谈，普遍会主动合作，希望能够实现自身和行政机关的“双赢”，对于行政相对人在参加约谈、接受约谈建议方面，行政机关不应采取强制措施，可以依据其违法行为，根据现有法律法规的相关条款对行政相对人进行处理即可。

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